李其道
编者按：以下文献是李其道教授在上世纪
90年代《电力法》起草，和以后的实施期间，以及
2002年《电力体制改革方案》出台前参加水利部电力体制改革调研时撰写的。今天转载，对现阶段实施的电力体制改革（第二阶段）有一定的参考价值。
我对修改《电力法》和出台配套法规的看法和建议
一、对现行《电力法》颁布施行的认识
1.
现行《电力法》是
1985年人大常委会交付起草
,1995年由江泽民主席第
60号令颁布，
1996 年
4月
1日 开始施行，十年磨一剑，是我国电力工业法制建设史上的里程碑，标志着电力法制建设进入了一个新的历史阶段。《电力法》总结了我国几十年来，发挥中央和地方两个积极性发展电力事业的成功经验，并将成功经验上升为法律，同时借鉴了国外电力法制建设经验，体现了改革成果，反映了改革方向，是一部符合中国国情的电力法。
2.
《电力法》的立法过程坚持了：①解放和发展社会生产力的原则；②实事求是的原则；③法制统一的原则；④以重大的行之有效的方针政策为基础的原则；⑤体现国家利益、反映人民意志和广泛吸纳各方面意见的立法民主原则。
3.
现行《电力法》条文本身坚持了以下原则：
（
1）适当超前发展
(第
3条
1款
)，重视发展水电
(第
5条
2款，第
48条
1款
)，保护投资者合法权益
(第
3条
1、
2款，第
12条
2款，第
13条
1款
)的原则；
（
2）政企分开、主管与分管的管理体制
(第
6条
)的原则；
（
3）对少边穷地区、中小水电、农村电气化扶持、优惠，重视“三农”问题
(第
8条，第
47条，第
49条
1、
2款，第
50条
1款，第
67条
)的原则。
（
4）建立相对稳定的供电营业区，防止争抢供区、恶性竞争
(第
25条
)的原则；
（
5）提倡并网和正确处理并网关系
(笫
22条
1、
3款，第
38条，第
39条
)的原则。
（
6）电价合理制定和分级管理
(第
36条，第
38条
3款
)的原则。
（
7）企业自主经营
(第
7条
)的原则。
（
8）鼓励、支持可再生、清洁能源发展
(第
5条
2款
)的原则。
（
9）采用先进科学技术和管理方法
(第
9条
)的原则。
（
10）保障电力安全运行、电能质量、可靠供电和电业自律
(立法宗旨之一，第
18条，第
19条
1款，第
24条，第
28条
1款，第
29条
1款，第
59条，第
60条
1款
)的原则。
4.
现行《电力法》条文本身体现了以下重要精神：
（
1）依靠中央和地方，动员各方面力量，采取多种有效措施，实行多家办电，允许外商投资电力项目，维护投资者、经营者、使用者合法权益，加快电力事业发展；
（
2）坚持政企职责分开，改革传统高度垄断的电力管理体制，建立适应社会主义市场经济要求的新体制，保障和促进电力事业适当超前发展，保障安全运行，以适应国民经济和社会发展需要；
（
3）依法保护环境，国家鼓励和支持利用可再生能源和清洁能源发电，推动实现可持续发展；
（
4）帮助和扶持少数民族、边远地区和贫困地区发展电力事业；
（
5）提倡开发水能资源，发展中小水电，促进农村电气化；
（
6）合理核定和划分供电营业区，一个地方可以有多个供电营业区，一个供电营业区内只设立一个供电营业机构，建立和完善多竞争主体的电力市场；
（
7）坚持科技进步，不断提高电力生产力水平。
5.
按照历史唯物主义和辨证唯物主义的观点，现行《电力法》对于促进电力工业改革发展有重要的历史意义，也有重要的现实意义；不适应经济社会发展形势和电力体制改革要求的方面，应予修改、补充、完善；从总体上和基本上讲，应保持其应有的严肃性和必要的延续性。
二、《电力法》颁布施行
7年多来存在的主要问题
6.
由于电力垄断体制的严重影响（包括产生于垄断体制基础上的习惯思维和利益驱动机制等），现行《电力法》施行
7年多来存在的主要问题，是对符合改革开放和社会主义市场经济要求、符合国情的条款没有认真贯彻执行。
7.
不少地方违背《电力法》总则第一条“维护电力投资者、经营者、使用者的合法权益”、总则第三条第二款“电力事业投资实行谁投资，谁收益的原则”、总则第五条第二款“国家鼓励和支持可再生能源和清洁能源发电”、第二章第十三条“电力投资者对其投资形成的电力，享有法定权益”、第四十八条“国家提倡农村开发水能资源，建设中、小型水电站，促进农村电气化。”等规定，继续营造和扩大电力垄断，特别是
1998年下半年以来，以农网改造资金相要挟，强行代管、上划、虚设产权控股、超低价收购农村水电电网、电站，打击小水电，侵占农民、地方权益和其他社会投资者权益，打击农村社会生产力发展，影响少数民族地区、边远地区、贫困地区经济社会发展（详见附件
1）。
8.
许多地方违背《电力法》总则第六条国务院有关部门和县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责电力事业的监督管理的分管电力的规定，推行“电、水分开”，严重削弱、甚至取消水行政主管部门在法律规定的自己的职责范围内对水电的依法行政和行使行业管理的职能，导致出现违反流域规划和水能开发规划，“圈水”无序开发水能资源现象，形成“四无”
(无立项、无设计、无验收、无监管
)工程，浪费、破坏资源，直接威胁工程质量、行洪安全和人民群众生命、财产安全
(详见附件
2 )
。
三、对修改《电力法》的看法和建议
9.
首先应认真贯彻执行现行《电力法》，深入开展执法检查，切实纠正上述违法行为。按照“五个统筹”、“五个坚持”和坚持尊重群众的首创精神、充分发挥中央与地方两个积极性的要求，依法保护和调动全社会办电的积极性，保护和调动发展可再生清洁能源大中水电和绿色能源小水电的积极性，推进电力工业持续快速协调健康发展。
10.
当前在实施《电力体制改革方案》中，区域和省级电网企业资产界定原则尚未确定，省级电网公司尚未建立，区域电力市场运行尚在试点，主辅分开尚未到位，输配分开远未进行，统一开放、多主体、多层次、多区域的电力市场体系远未形成。为推动有效实施《电力体制改革方案》，有力促进国家电力、地方电力的改革发展，可先行修改完善《电力法》的配套法规和及时出台新的配套法规，如《电力监管条例》、《农村水电条例》等，以适应社会主义市场经济深入发展的要求。
11.
在实践、认识、再实践、再认识的基础上，坚持解放思想、实事求是、与时俱进的指导思想，按照充分体现继承性和前瞻性的原则，从容地修改好《电力法》这部母法。防止只从眼前出发，只重细节，出现处处都改，而由于对趋势性问题把握不准或认识不够统一，连对电力工业改革方向的完整性表述，都难进入修改中的《电力法》的现象。根据我国立法实际，有关细节内容不属母法范畴，应纳入母法配套法规。
12.
在《电力法》修改中：①不应将现行《电力法》推倒重来。对符合国情、符合社会主义市场经济要求和改革发展趋势的部分及相应的条款，应予保留并充实、完善；对不适应社会主义市场经济和电力体制改革要求的进行删改、调整、补充。②总则部分建议增加一条：“‘遵循电力工业发展规律，发挥市场配置资源的基础性作用，建立厂网分开、竞价上网，输配分开、竞争供电，与社会主义市场经济体制相适应的电力体制。’‘构建监管机构监管下的政企分开、公平竞争、开放有序、健康发展的电力市场体系。’”并将总则第六条修改为“‘国务院有关部门和县级以上地方人民政府有关部门，依法在各自的职责范围内负责电力事业的监督管理。’‘国务院电力监管机构，依法行使全国电力市场监管职责’。”③加强农村电力建设和农业用电一章，建议增加和完善以下条款：“农村电气化发展规划包含清洁可再生能源发电规划和农村电网规划”。“ 国家对农村电气化实行优惠政策，对少数民族地区、边远地区和贫困地区的农村电力建设给予重点扶持。包括增加国家投入，延长还贷期限，对开发利用清洁可再生能源实行税收优惠政策与以电养电政策等”。“ 国家鼓励和支持农村开发利用清洁可再生能源，建设中、小型水电站，加强农村电网建设，促进农村电气化” 。“实行清洁能源和可再生能源发电配额制，在供电企业的销售电量中，规定清洁能源和可再生能源的占有比例” 。④建议增加电力市场一章。
四、对修改《电力监管条例
(送审稿
)》的看法和建议
13.
《电力监管条例（送审稿）》已由国家电监会报送国务院审查。制订电力监管条例，推动和保障电力监管机构依法履行职责，促进电力工业深化“厂网分开、竞价上网，输配分开、竞争供电”的体制改革，加快我国统一开放、多主体、多区域、多层次、有序竞争的电力市场的建立和完善，是十分必要的。《电力监管条例》的总体内容符合社会主义市场经济要求和电力体制改革方向。拥护和支持《电力监管条例》在征求意见作出修改后，尽快出台施行。
14.
电力监管机构的根本职责是统一履行对全国电力市场、区域电力市场、省级电力市场和市县级电力市场的培育完善和监管，有效行使行政执法职能。这里指的是监管电力市场的行政执法职能。电力市场包括市场主体
(发、输、供等电力业务企业
)、市场机制
(电价机制、竞争机制
)、市场规则
(市场主体运行规则、市场交易行为规则、辅助服务规则
)、市场对接
(多区域、多层次市场对接
)、市场调控和保障
(监督、调节、调度，安全、效益、服务
)……等等，已涉及电力很多方面。不应再泛指对整个电力事业监管的行政执法，不能取消和替代国务院有关部门和县级以上有关部门在自己职责范围内对电力事业监管的行政执法，特别是不能模糊和取代他们对电力事业的依法行政与行业管理。建议条文中出现的电力监管和电力监管体系，均应改为电力“市场”监管和电力“市场”监管体系。
15.
应增加促进清洁可再生能源发展的内容，特别是实践充分证明其技术十分成熟，资源丰富，分布面广，与贫困山区、老少边穷地区区位分布基本一致，直接关系服务“三农”，中央高度重视，中央文件已多次肯定的农村水电、小水电发展的内容。建议按照《电价改革方案》、《电力市场运营基本规则
(试行
)》规定精神，在第五章“市场监管”中增加一条：“小水电、风能、太阳能等清洁可再生能源发电暂不参与市场竞争，电量由电网企业优先购买，充分上网，电价按国家规定执行。”建议在第八章“普遍服务监管”中增加一条：“国家鼓励和扶持发展农村水电，实施小水电代然料工程，保护和改善生态环境，为农业生产、农村经济、农民生活提供服务。”用国务院出台的《条例》将农村水电、小水电等清洁可再生能源的发展固定下来，使之法定化，十分必要。
16.
电力监管机构在行使监管职能的同时，其自身的行为也应接受监督。《电力监管条例》应进一步增加对电力监管机构的监督的相关内容，并对电力监管机构的工作人员提出明确的行为规范。
17.
《电力监管条例》应进一步增加对被监管者的权利保护条款，以体现权利与义务对等的原则。
《我对修改〈电力法〉和出台配套法规的看法和建议》
一文的附件
违背《电力法》规定
农网改造中上划、代管典型事例剖析
（—）
农网改造资金实行“一省一贷”的地方，普遍的作法是：“先改制后改造”，强调代管、上划是农网改造的前提，不让代管、上划地方小电网就不安排农网改造资金。逼迫贫困山区、老少边穷地区许多县发供一体的农村水电企业实行“厂、网分离”，电网被收走，留下小水电有水难以发电，发电难以自用，有电难以上网，上网电价很低，面临生存危机。
表现为：
第一种类型：原来自发自供自用，现在限时限量限价上网，“三自”变三限”；
第二种类型：原来直接廉价送电服务用户，现在低价上网被转手加价送电卖给用户，“廉价”变“高价”；
第三种类型：原来自发为主外购为辅，社会贡献率高，现在限自发增外购，发电收入大量减少，购电费用大量流出，影响地方财税收入，增加地方、群众负担。
典型事例如下：
属于第一种类型：
——新疆和田地区有
21处小水电因县电网上划而被迫不发电、少发电，年损失电量
1500多万千瓦时，年经济损失
200多万元。伊犁东四县人民水电站装机
1.3万千瓦，
2001年投产后，由于地方小电网被收走，失去供区市场，工程效益无法发挥，一直处于亏损运行。
——国家重点水利水电工程新疆克孜尔、乌鲁瓦提、“
635 ”
3座水利枢纽电站，总装机
11.8万千瓦，设计年发电量
4.94亿千瓦时，电网上划后，除收走自供区外，限时限量限价上网，总计年发电量不足
1.5亿千瓦时，被迫大量弃水，年收入不到
2000万元，工程正常运行受到严重威胁。
——江西、贵州、湖南、四川、重庆、广西等许多省（区、市）贫困县被堵死出路的农村水电站，被大电网下属多经公司超低价收购作为“福利电站”。
属于第二种类型：
——贵州铜仁地区小电网被代管后，地方自发自用的
3.3亿千瓦时电量，变成
0．
1元
/千瓦时上网，被转手
0.31元
/千瓦时售出，地方一年价差损失
6000余万元。
——福建连江县委负责同志算过一笔账，县电网被上划后，由“自己发电供电销售”变成“上网卖电”，形成低价上网、高价买回，地方一年要蒙受
3000-4000万元的经济损失。
——新疆洛浦县山普鲁乡有
3处小水电，装机
1560千瓦，年发电
600万千瓦时，
4年多来，共为全乡创收
660万元，扣除成本、还贷费用和上交税金，每年为农民提供医疗保险基金
25万元，企业积累
6万元。在该县“改制”中，山普鲁乡所有干部、群众都反对把农村水电网上划给大电网。上划不但使每年
150 多万元的自发自供电收入化为乌有，无法建立农民医疗保险基金，而且低价（
0.19元
/千瓦时）上网、高价（
0.47元
/千瓦时）购回，用自己发的的电每年还要倒付电费
3.5万元，这不是扶持农民减轻负担增加收入，而是增加农民负担减少农民收入。
——甘肃甘南州农村水电及高能耗企业年上缴税金
4000余万元，占全州财政收入
30%，地方小电网被上划后，小网廉价电变成大网高价电，矿冶产业生产成本急剧上升，经济效益普遍下滑，有的保本无利，有的亏损停产，影响全州财政收入和经济发展。
属于第三种类型：
——江西吉水县“改制”后，失去自发自供自主权，必须执行“改制”规定，年自发电量由
5500万千瓦时下降为
2800万千瓦时，下降
49.1%，减少发电收入
450万元，外购大电网电量由
1500万千瓦时提高为
3000万千瓦时，提高
50%，增加购电支出
620万元，一进一出地方损失上千万元。
——贵州紫云县小水电装机
8140千瓦，年自发电量
2700多万千瓦时，外购大电网电量
700多万千瓦时，外购电比重占
1/4左右，普通工业、高能耗工业电价分别为
0．
25元
/千瓦时和
0．
18元
/千瓦时，年上交税金
140万元，带动相关工业发展，合计年上交税金
450万元；
1999年
11月代管后，年自发电量大量减少，外购电比重超过
60%，普通工业、高能耗工业电价分别上涨为
0．
325元
/千瓦时和
0．
23元
/千瓦时，除县水泥厂开工外，其他相关工业全部停产，税金分文无交，由水电公司更名的供电局
2000年上半年在本县仅上交税金
14万元。
(
二
)
虚设产权控股农村水电企业资产，严重损害了最需政策扶持的贫困山区、老少边穷地区人民群众的合法权益。
普遍的恶劣作法：
虚设产权控股农村水电资产的作法，从内地到边疆基本一样、边疆更突出。不管大电网在当地有无自有资产、资金，均要绝对控股，控股比例占
60%以上，边疆地区高达
90%；地方资产、资金再多，只准占有
40%以下的股份。大电网主要以国家安排给地方的农网改造资金作为出资。地方出资的资产，一是按规定下限定股；二是以“不良资产”名义压股；三是乡镇
10千伏及以下线路设备农村集体资产、群众集资形成的资产不作价，土地使用权不作资产入股，更不计地方多年营造的供区无形资产。
具体事例：
——江西安福县供电经营性净资产
3540万元定为
530万元，吉水县供电净资产
5000万元定为
900万元，股份均不超过
40%。
——新疆阿克苏地区大小电网改制后的股份制企业注册资本为
8084.54万元，大电网以国家安排给地方用于解决无电县、乡用电的资金
2218.18万元和用于农网改造的资本金
5131.4万元作为自己的出资，占
90％的股份，阿克苏地区以农村水电企业净资产
2亿元中不到
4%的
734.96万元作为出资，占
10%的股份，其余按公积金处理。
——“控股股改”中，新疆喀什地区的叶河电力公司净资产
4000万元，被当作
2000万元作为出资，占
5.5％的股份。和田地区
9亿元小水电资产，
3亿元是农民投工投劳形成的，被无偿上划。哈密市农电总站与农村集体经济组织、
12个乡镇农民共同出资建成的农村电网净资产
4331.4万元，被无偿转移。四川武胜县电力公司，经营性总资产
1.1亿元、净资产
4000万元（另有农网改造资金
4500万元、电气化资金
160多万元以及在重庆、绵阳等地的房地产价值
4000万元未计），被大电网“三产”
600万元全部买断。
地方、群众算的账：
代管、上划、虚设产权控股农村水电企业资产，一是地方
6成以上甚至
9成的供电盈利被平调、转移，其中的相当一部分流失到名为集体实为私人的手中；二是国家规定对小水电企业实行
6%增值税率的优惠政策得不到执行（电网收入部分改为执行
17%增值税率），造成增值税的增加和增值税所得税递解的变动（大电网核算单位不在县），相应减少地方财税收入，使本来属于贫困地区贫穷财政的收益被拿走；三是供用电方式的逆变和上网下网的高额价差（如新疆小水电上网电价一般为
0.08-0.15元
/千瓦时，个别为
0.18-0.19元
/千瓦时，大电网下网电价为
0.37－
0.47元
/千瓦时），不仅使地方发电收益大量减少，而且使地方购电支付大量流出，使最需政策扶持的贫困山区、老少边穷地区人民群众蒙受更大的损失。
江西一些老区县算出的账和得出的结论是：由于代管、上划、虚设产权控股农村水电企业资产造成的直接损失和间接损失，能算得出的，将使一个
30～
40万人口的县一年减收增支
1000多万元，平均每人减收增支
30余元，给增加老区农民收入、减轻老区农民负担带来了加倍困难；一时难以算出的社会效益损失，将不知比
1000多万元大多少倍。据测算，江西全省
45个自供自管县被大电网代管、上划和虚设产权控股农村水电企业资产后，一年减收增支造成的直接损失将在
5亿元以上，三年的损失数大体相当于这些县应取得的农网改造资金。
(
三
)
“先改制后改造”，代管、上划后总体电价水平上升。
具体事例：
——甘肃省甘南州、临夏州农村水电自供自管县被代管、上划后，农村到户电价不是下降而是上涨，一般每千瓦时上涨
0.1元，规定的城乡同价水平高出原来小水电自发自供区到户电价每千瓦时
0.2-0.3元的
1倍以上。
——四川都江堰、纳溪等农村水电自供自管县电网被代管、上划后，农村到户电价一般每千瓦时上升
0.05-0.1元，规定的城乡同价水平高出原来小水电自发自供区到户电价每千瓦时
0.25-0.3元近
1倍。
——新疆南疆地区机井排灌用电价格比代管、上划前上涨
1-3倍。于田县由每千瓦时
0.1元上涨到
0.36元，策勒县和墨玉县由
0.22元上涨到
0.46元，麦盖提县和叶城县由
0.2元分别上涨到
0.5元和
0.55元。和田地区有的县机井用电价格每千瓦时达
0.7元，机井灌溉水费高达每亩
170元以上。由于付不起电费，和田地区
2001年春灌仅提水
3360万立方米，比
2000年春灌提水
7300万立方米减少
54%，少灌农田
87.6万亩次，造成了不小的损失。
——
1998
年贵州省物价局、电力公司、水电厅联合进行的农村电价调查情况表明，农村水电自供自管县（包括部分原代管县的农村水电供电区）综合平均电价为每千瓦时
0.205元，其中农村水电电气化县为
0.167元；农村到户电价一般为
0.45～
0.65元，低的为
0.2～
0.3元，高于
0.8元的仅占
20%。福建省地方小电网电价水平历来就低，山区更底，
47个自供自管县有
41个县的城乡综合平均电价低于国家计委文件批复的城乡同价水平，其中每千瓦时低于
0.4元的占
73%，低于
0.35元的占
54%；屏南、周宁、寿宁、柘荣等革命老区县分别为
0.176元、
0.221元、
0.284元、
0.306元，同时电力公司年创税利分别达
628万元、
263万元、
1245万元和
528万元。这些县普遍反对代管、上划。
(
四
)
地方领导、基层干部和专业人员的看法、说法：
江西革命老区一位县负责同志说：“这是建国以来一次最大的平调！”
江西老区另一位县负责同志说：“辛辛苦苦几十年，一夜变成“‘解放前’ ！”
福建老区一位县负责同志说：“农村水电是贫困县的造血机器，在造血机器上怎能讲‘宁求所在不求所有’？宁肯花钱买也要买回一个不代管、上划，保留造血功能和机制！”
福建老区另一位县负责同志说：“上划资产、拿走产权，是使用‘双层剥皮’的作法，侵占老区人民的资产和权益。”
甘肃一位民族自治县的负责同志说：“搞西部开发哪有‘水上建灶，电上烧饭’，你出本我坐享，群众出力我独家经营的道理！这咱能调动多个积极性？”
湖南怀化市委负责同志说：“我们过去靠水电起家，现在靠水电当家，将来靠水电发家，决不能挫伤地方办电管网的积极性、自主性。”
贫困山区、老少边穷地区的基层干部、专业人员普遍反映，农村水电是经过地方、群众几十年自力更生、艰苦奋斗，多方集资、投工投劳，千辛万苦建设起来的，是地方、群众的心血结晶，已成为农村经济、地方经济的强大动力和支柱，在民族地区、边疆地区、贫困地区的经济社会发展中起着不可替代的作用，说上划就上划，说控股就控股，我们这些地区还要不要发展农村水电了？为什么我们这些地区人民群众的劳动成果和合法权益得不到法律保护？为什么把造福农民、造福国家的“民心工程”办成主要有利于一家企业的“空手道工程”？
水利部十分重视电力法起草工作
成立了全国水利系统电力法立法研讨小组
水利系统对《电力法》征求意见稿等的研讨经过
一、研讨经过
1985
年人大常委会向原水利电力部交付了电力法起草任务，国务院也于
1986年列入了立法计划。
1986年原水电部成立了立法起草小组。
1988年水利、电力分部后，能源部继续组织电力法起草。在起草和征求意见过程中，水利部根据国务院批准的“三定”方案，建议直接参与电力法起草，并派了两位同志参加。但实际并未参与起草工作，仅参加过两次会议。以后能源部形成的征求意见稿、送审稿、修改稿均未与水利部商量。
水利部十分重视电力法起草工作，成立了全国水利系统电力法立法研讨小组，由部水电司、水政司，四川、湖南、湖北、福建、浙江、广西、吉林，杭州小水电中心、长委、黄委、丹江口等
13个单位组成。日常工作由水电司、四川、湖北、杭州小水电中心几个单位的同志衔接联系。从
1990年
7月起，至
1995年
5月止，前后共召开研讨会议
12次。对能源部起草的《电力法》、《电网电力调度管理条例》、《电力供应与使用管理条例》的征求意见稿等进行深入研讨，提出了原则意见和修改建议意见，及时向国家法制局、人大法工委反映，并前后四次直接行文能源部
(1993年
3月改为电力部
)，提出水利部的看法和意见、建议。有关省区均组织本省区研讨，由省区法制局或政府向上反映意见。
这
12次研讨会的时间、地点等简况如下：
1.1990
年
7月
6～
8日，在北京召开，宣布成立全国水利系统电力法立法研讨小组，接着开展研讨。
2.1990
年
10月
10～
14日，在成都召开，继续北京会议研讨。
3.1990
年
10月
17～
19日，在都江堰市召开，结合全国水利地电企协成立，会外研讨组研究，会内与会同志全体讨论。形成水利系统对《电力法》、《电力供应与使用管理条例》的修改建议第一稿。
4.1991
年
4月
16～
20日，在北京召开，结合第二次全国农村水电电气化工作会议，会外研究，会内部分同志深入讨论。会后水利部第一次行文能源部。
5.1991
年
6月
25～
30日，在北京召开，水利部副部长张春园到会。形成水利系统对《电力法》、《电力供应与使用管理条例》的修改建议第二稿，对《电网电力调度管理条例》的修改建议第一稿。
6.1991
年
12月
10～
13日，在北京大兴县召开。形成水利系统对《电力供应与使用管理条例实施细则》的修改建议稿，并形成与《电网电力调度管理条例》配套的并（联）网合同本建议稿。会后水利部第二次行文能源部。
7.1993
年
3月
6～
9日，在北京召开。形成水利系统对《电力法》、《电力供应与使用管理条例》的修改建议第三稿，对《电网电力调度管理条例》的修改建议第二稿。
8.1993
年
7月
27～
29日，在北京召开。形成水利系统对《电网电力调度管理条例》的修改建议第三稿。
9.1994
年
8月
11～
15日，在北京召开。进一步讨论“一法两条例”。会后水利部第三次行文电力部。
10.1995
年
3月
23～
25日，张春园同志在昆明主持召开全国水利系统水电工作会议。与会同志讨论中小水电建设通则结合研讨“一法两条例”。会后水利部第四次行文电力部。
11.1995
年
4月
12～
30日水利系统电力法立法研讨小组分成
4个调研组分赴闽浙、湘鄂、川滇、两广进行调查研究，分别形成对“一法两条例”的调研报告。
12.1995
年
5月
14～
26日，在北京召开调研汇报会，形成水利部意见，书面、口头向国家法制局、人大法工委汇报反映。这之前
1995年
2月下旬至
3月上旬国家法制局负责人带队、能源部、水利部同志参加，赴川、粤等地作了实地调研。
《电力法》自
1985年人大常委会交付起草，到
1995年中华人民共和国主席江泽民以第
60号令公布，历时
10年，水利系统参加研讨历时
5年。
二、水利系统对《电力法》起草工作的主要意见
（一）对《电力法》起草工作的原则意见
1
．一致认为制定《电力法》十分必要，迫切希望一部符合我国国情，能调动和保护各级各方面办电积极性及合法权益，促进电力生产力发展的《电力法》能早日问世。
2
．大家认为，电力面对各行各业、千家万户，关系国计民生，涉及很多部门和纵横向经济关系，一家起草《电力法》有局限性。建议由国务院法制局牵头，组织电力、水利和其它有关部门共同对能源部草拟《电力法》送审稿进行调查、论证、修改。如果对重大原则问题未取得共识，应推迟《电力法》和相应配套条例出台。
国家法制局参加研讨会的同志讲：“由于不同部门的同志所处的地位和考虑问题的角度不同，水利系统的同志对送审稿有意见是正常的，有利于集思广益，取长补短。要制定好《电力法》，必须符合几个原则：①符合国情；②正确处理中央和地方关系，不能挫伤地方、群众的积极性；③要促进电力工业发展。”他希望在研讨《电力法》送审稿时，不仅要提出问题，更要提出建设性意见，出主意把它写好。他要求大家与政府和人大法制部门加强联系，使他们多了解情况。
（二）对《电力法》征求意稿、送审稿等的主要意见
一致认为存在四个方面的严重不足：
一是未重视各方面的意见，把经过长期实践检验证明是行之有效的符合电力工业基本发展规律的重大方针政策写进《电力法》；
二是不正视我国当前实际存在的国家电网、地方电网两种管电体系，回避地方电力、水资源综合利用电力和专用电力在电力工业构成中的重要地位和作用，因而未将这些方面的经济权益关系及其管理体制，予以确立并予以规范化、法律化；
三是严重忽视农村电气化特别是具有中国特色的农村水电电气化。七届人大四次会议批准的《国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划纲要》指出：要“努力加强农村电力建设。”“加强贫困地区水、电、路、通讯等基础设施建设，使生产、生活环境得到改善，增强经济发展后劲。”国务院（
1983）
190号文件指出“农村电气化是八亿农民的大事。应当在那些水力资源较好的地方，提倡以地方和群众自力更生为主积极发展小水电，实现农村电气化。”国务院（
1991）
17号文件进一步指出：“在水力资源较好的地区，积极发展农村水电，是实现我国农村电气化的重要途径。”我国依靠地方和广大群众，充分利用当地丰富的水力资源和分散的煤炭资源，坚持“自建、自管、自用”方针和“以电养电”政策，积极发展地方中小水电、配套火电及其供电电网，建设具有中国特色的农村电气化，取得了举世瞩目的成就。《电力法》“送审稿”只字不提在水力资源较好的地区充分依靠地方和群众的力量建设农村电气化，以及相应的促进中小水电发展的方针政策措施，是很不妥的。因此，第六章农村电力建设和农业用电应该改写。
四是没有严格遵循经济体制改革的基本原则和发展趋势，不恰当地强调和突出电力生产供应的特殊性和垄断性，回避导致电力供求矛盾、经济权益矛盾严重的深层次的体制原因，从而反映在“送审稿”上仍然未能摆正国家电力部门（企业）与当地政府和广大电力用户的关系，与地方电业和其它电业的关系，未能真正破除障碍电力生产力发展的传统电力管理体制。因此，“送审稿”体现的主要指导思想仍然是“多家办电，一家管网、管电”和“政企合一，以企代政”。这是不符合建国以来特别是改革开放以来我国办电管电实践、党和国家的有关方针政策和体制改革深入发展的要求的。因而是不符合客观规律和我国国情的，是不利于电力工业发展和促进社会生产力发展的。
大家从保障电力投资者经营者使用者合法权益、电力发展方针，电力主管部门、政企分开、电力发展规划、发电厂（站）经营方式、电力调度、并（联）网、供电营业区、电价管理、电力分配使用、农村电气化、停止供（送）电权等方面提出了原则看法和具体修改意见。
三、国家法制局和人大法工委有关负责同志的看法和介绍
国家法制局负责同志说：现在出台的《电力法》，
80%以上反映了地方、水利部门、其他部门、用电大企业和普通用电户的意见。人大法工委经济法室主任房维廉在《电力法实用讲话》开篇中说：《电力法》的立法过程，大体上可分为五个阶段：电力管理部门草拟《电力法（草案）》；国务院常务会议讨论通过《电力法（草案）》；全国人大常委会对《电力法（草案）》进行初步审议；全国人大有关专门委员会审议，法律委员会向全国人大常委会提出《电力法（草案）》（修改稿）；全国人大常委会审议通过《电力法》。前两个阶段是《电力法（草案）》形成的过程，后三个阶段是《电力法（草案）》审议修改的过程。
（一）草拟《电力法（草案）》
1986
年，原水利电力部开始起草电力法，水利、电力分部以后，由原能源部组织起草工作。其间多次征求各方面意见，反复论证、修改。电力工业部组建后，进一步对草稿进行研究修改，于
1993年
12月形成《中华人民共和国电力法（送审稿）》，上报国务院。
水利部十分重视电力法的起草工作，
1990年成立了电力法立法研讨小组，积极配合电力部开展调研论证工作，结合水利系统地方电业实际，为起草单位和立法机关提出意见和建议。
（二）国务院讨论通过《电力法（草案）》
国务院法制局受国务院委托，会同电力工业部，根据社会主义市场经济的要求和近年来的改革成果，对送审稿进行反复调查研究，协调各方面意见，作了进一步修改，报送国务院常务会议讨论。
国务院第三十六次常务会议讨论了《电力法（草案）》。
1995年
9月
13日 ，李鹏总理签署了“国务院关于提请审议《中华人民共和国电力法（草案）》的议案”，报送全国人大常委会。李鹏总理在“议案”中说，为了保障和促进电力事业的发展，维护电力投资者、经营者和使用者的合法权益，电力工业部经过总结实践经验、广泛征求意见并借鉴国外好的作法，拟订了《中华人民共和国电力法（草案）》。这个草案业经国务院常务会议讨论通过，现提请审议。
（三）全国人大常委会对《电力法（草案）》进行初步审议
1.
全国人大常委会将国务院报送的《电力法（草案）》交法制工作委员会研究，法制工作委员会立即向各省、自治区、直辖市人大常委会和国务院有关部委发函，征求对《电力法（草案）》的意见。
2.1995
年
8月，八届全国人大常委会举行第十六次全体会议，一致通过将《电力法（草案）》列入会议议程。会议听取了电力工业部史大祯部长受国务院委托作的关于《中华人民共和国电力法（草案）》的说明。史大祯部长对电力建设、电网管理、电价与电费、农村电力建设和农村用电等问题作了说明。
3.
八届全国人大常委会第十六次会议分组审议了《电力法（草案）》，委员们对电力法的基本原则、管理体制、电价的制定、保护用户利益和法律责任等问题提出了修改意见。
（四）有关专门委员会审议，法律委员会提出草案修改稿
1.
法律委员会、财经委员会和法制工作委员会邀请水利部等有关部门、企业和专家座谈，征求对《电力法（草案）》的意见。法制工作委员会会同电力部在黑龙江、北京等地作了调查研究。
2.
法制工作委员会根据常委委员和财经委员会的审议意见以及地方、部门、企业和专家的意见，提出了《电力法（草案）》修改稿的草稿。
3. 1995
年
12 月
5 日 、
14
日，法律委员会召开会议对草案修改稿（草稿）进行了逐条审议，提出了修改意见。法制工作委员会根据法律委员会的审议意见，对草案修改稿（草稿）作了修改，经法律委员会审定，形成了《电力法（草案）》修改稿的草稿。
（五）全国人大常委会审议通过《电力法》
1.1995
年
12月，八届全国人大常委会第十七次会议举行全体会议。法律委员会副主任委员项淳一作了“全国人大法律委员会关于《中华人民共和国电力法（草案）》审议结果的报告”。项淳一副主任委员在报告中说，法律委员会认为，为了保障和促进电力事业的发展，维护电力投资者、经营者和使用者的合法权益，保障电力安全运行，制定电力法是必要的，草案基本上是可行的。同时，提出了一些修改意见。
2.
八届全国人大常委会第十七次会议分组审议了《电力法（草案）》（修改稿）。发言的委员普遍认为，草案修改稿吸收了常委委员和地方、部门、专家的意见，已经比较成熟，建议本次会议通过。同时，提出了一些修改意见。
3. 1995
年
12 月
22
日，法律委员会召开会议逐条研究了常委委员的意见，又对草案修改稿作了修改。法律委员会主任委员薛驹向八届全国人大常委会全体会议作了关于《电力法》（草案）》（修改稿）修改意见的汇报。薛驹主任委员在“汇报”中对七个问题作了修改说明。
4. 1995
年
12 月
28 日 ，八届全国人大常委会举行全体会议，表决通过了《中华人民共和国电力法》。当日中华人民共和国主席江泽民以第
60
号令公布，自
1996年
4月
1日起施行。
房维廉同志说，八届全国人大常委会对《电力法（草案）》进行了两次审议，对电力法的基本原则
(谁投资、谁收益，电力适当超前发展，鼓励和支持利用可再生能源和清洁能源
)、电力管理体制
(坚持政企分开，主管部门、有关部门
)、保护用户利益、电价的定价原则、电价与电费的管理、民事责任等问题作了补充、修改。
四、我们对《电力法》颁布施行的认识
（一）《电力法》
1985年起草，
1995年
12月颁布，
1996年
4月
1日开始施行，十年磨一剑，是我国电力工业法制建设史上的里程碑，标志着电力法制建设进入了一个新的历史阶段。
《电力法》总结了我国几十年来，特别是改革开放以来，发挥中央和地方两个积极性发展电力事业的成功经验，并将成功经验上升为法律，同时借鉴了国外电力法制建设经验，体现了改革成果，反映了改革方向，是一部符合中国国情的电力基本大法。
立法的全过程坚持了：
1、解放和发展社会生产力的原则；
2、实事求是的原则；
3、法制统一的原则；
4、以重大的行之有效的方针政策为基础的原则；
5、体现国家利益、反映人民意志和广泛吸纳各方面意见的立法民主原则。
现行《电力法》体现了以下重要精神：
1、依靠中央和地方，动员各方面力量，采取多种有效措施，实行多家办电，允许外商投资电力项目，维护投资者、经营者、使用者合法权益，加快电力事业发展；
2、坚持政企职责分开，改革传统高度垄断的电力管理体制，建立适应社会主义市场经济要求的新体制，保障和促进电力事业适当超前发展，保障安全运行，以适应国民经济和社会发展需要；
3、依法保护环境，国家鼓励和支持利用可再生能源和清洁能源发电，推动实现可持续发展；
4、帮助和扶持少数民族、边远地区和贫困地区发展电力事业；
5、提倡开发水能资源，发展中小水电，促进农村电气化；
6、合理核定和划分供电营业区，一个地方可以有多个供电营业区，一个供电营业区内只设立一个供电营业机构，建立和完善多竞争主体的电力市场；
7、坚持科技进步，不断提高电力生产力水平。
《电力法》对于促进电力工业改革发展不仅有重要的历史意义，也有重要的现实意义；作为电力基本大法应保持其严肃性和延续性。
（二）《电力法》颁布施行
5年来存在的主要问题是没有得到很好的贯彻执行。
如：许多地方违背《电力法》总则第一条“维护电力投资者、经营者、使用者的合法权益”、总则第三条第二款“电力事业投资实行谁投资，谁收益的原则”、总则第五条第二款“国家鼓励和支持可再生和清洁能源发电”、总则第六条第二款“县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责电力事业的监督管理”、第二章第十三条“电力投资者对其投资形成的电力，享有法定权益”、第六章第四十八条“国家提倡农村开发水能资源，建设中、小型水电站，促进农村电气化。”……等符合社会主义市场经济原则的规定，继续营造和扩大电力垄断，特别是
1998年下半年以来，利用农网改造代管、上划、虚设产权控股地方小电网，打击小水电，侵占地方利益和其他社会投资者利益，影响农村社会生产力发展，影响广大贫困山区和老少边穷地区经济社会发展，造成严重后果，地方、群众反应强烈。
五、对修改《电力法》的看法
在《电力法》正式修改颁布前，仍应认真贯彻执行《电力法》，并通过执法检查，纠正违法行为，推进更好地实施《电力体制改革方案》。在修改颁布过程中，应认真总结实施《电力体制改革方案》的实践经验，使之更加符合实际、符合规律，符合趋势。修改是为了完善《电力法》，而不是推倒重来。为紧密结合中西地区、少数民族地区和东部山区经济社会发展的实际，建议在修改《电力法》的同时，交付水利部组织起草配套法规
----《农村水电建设与管理条例》。
关于修改《电力法》有关问题的函
水利部农村水电及电气化发展局
2001
年
9月
中国电力企业联合会：
感谢贵会对我局的信任，邀请我局参加有关修改〈电力法〉问题的研讨，并增补为课题组副组长单位，负责“农村电力建设和农业用电”一章的修编。我们邀请了水利系统水电行业有关专家，对贯彻和修改〈电力法〉问题进行了研究讨论。大家有以下一些看法和意见。
一、《中华人民共和国电力法》总结了我国几十年来，发挥中央和地方两个积极性发展电力事业的成功经验，同时借鉴了国外电力法制建设经验，体现了改革成果，并为今后深化改革指明了方向，是一部符合中国国情的电力大法。我们体会其精神实质主要是：依靠中央和地方采取多种有效措施，动员各方面力量，允许外商投资电力项目，实行多家办电，维护投资者、经营者、使用者合法权益，加快电力事业发展；坚持政企职责分开，改革传统高度垄断的电力管理体制，建立适应社会主义市场经济要求的新体制，保障和促进电力事业适当超前发展，保障安全运行，以适应国民经济和社会发展需要。〈电力法〉还作出了关于提倡开发水能资源，发展中小水电，促进农村电气化；“帮助和扶持少数民族、边远地区和贫困地区发展电力事业”；“合理核定和划分供电营业区”，一个地方可以有多个供电营业区，“一个供电营业区内，只设立一个供电营业机构”，建立和完善多市场主体的有序竞争的电力市场；“依法保护环境”，“国家鼓励和支持利用可再生能源和清洁能源发电”，推动实现可持续发展；“促进电力科技进步”，不断提高电力先进生产力发展水平等规定。对于保障和促进电力事业持续、快速、健康发展具有重要的现实和历史意义。
二、〈电力法〉颁布实施
5年来，我们认为存在的主要问题是没有得到很好地贯彻执行，突出表现在许多地方无视〈电力法〉第一章第一条“维护电力投资者、经营者、使用者的合法权益”、第一章第三条“电力事业投资实行谁投资，谁受益的原则”、第二章第十三条“电力投资者对其投资形成的电力，享有法定权益”等规定，继续营造和扩大电力垄断，推行“多家办电、一家管网”，一统到底、独占市场，特别是
1998年下半年以来，借实施农村电力体制改革的机会，强行代管、上划、虚拟产权控股股改地方水电企业的电网和资产，严重威胁了小水电生存发展，侵占了地方、群众的资产和产权权益，打击了地方和群众办电的积极性，不仅影响了中小水电电气化事业顺利进行，而且影响了当地经济和社会发展，造成了严重后果。必须加大〈电力法〉的执行力度。
三、〈电力体制改革方案〉尚未出台，各方意见分歧较大。从我国当前实际出发，现在需要的是统一意见，尽快出台〈方案〉。在〈方案〉尚未出台实践的情况下修改〈电力法〉，具有很多不确定性因素，存在依据不足和时机不成熟的问题。如若修改，应在保障电力基本大法的严肃性和相对稳定性的前提下，对不适应完善社会主义市场经济体制、不适应电力生产供应由卖方市场走向买方市场、不适应建立和完善统一、开放、多市场主体、竞争、有序的电力市场等要求的部分条款加以修订补充，而不宜作大的改动，并遵循以下几个原则：
1、重视发展水电，鼓励和支持开发中小水电等可再生清洁能源，保护生态环境，实现可持续发展；
2、帮助和扶持老、少、边、穷地区的电源电网建设，建设农村电气化，促进当地经济和社会发展；
3、坚持“谁投资，谁所有，谁收益”、“投资和产权主体多元化”和“企业自主经营”等原则；
4、建立和完善以科学合理电价机制为核心的竞争、有序电力市场体系，打破集发、输、配、调于一体的行业垄断和搞市场壁垒的区域垄断；
5、研究和推广高科技成果，推动电力事业信息化进程。
四、“农村电力建设和农业用电”一章应该保留，只作部分修订和补充：
1
、将“农村电力建设和农业用电”章名改为“农村电气化建设”。
2
、第四十七条“国家对农村电气化实行优惠政策，对少数民族地区、边远地区和贫困地区的农村电力建设给予重点扶持。”改为：“国家对……贫困地区的农村电源电网建设给予重点扶持。”
3
、第四十八条“国家提倡农村开发水能资源，建设中、小型水电站，促进农村电气化。”改为“国家提倡农村开发水能资源，建设中小水电站及其配套电网，实行‘自建、自管、自用’方针和‘以电养电’政策，促进农村电气化。”“国家鼓励和支持农村利用太阳能、风能、地热能、生物质能和其他能源进行农村电源建设，增加农村电力供应。”改为“国家鼓励和支持农村利用小水电、太阳能、风能……进行农村电力建设，实行可再生清洁能源配额制和绿色能源证书政策。”
4
、第四十九条“县级以上地方人民政府及其经济综合主管部门在安排用电指标时，应当保证农业和农村用电的适当比例，优先保证农村排涝抗旱和农业季节性生产用电。”改为“农村用电安排应优先保证农村排涝、抗旱和农业季节性生产用电。”
5
、第五十一条“农业和农村用电管理办法，由国务院依照本办法的规定制定。”改为“农村电气化的实施与管理办法，由国务院有关部门另行制定。”
